27 January 2016 ~ 0 Comments

Mišljenje zaštitnika građana o nacrtu Zakona

U vezi sa tekstom Nacrta zakona o sistemu plata u javnom sektoru koji nam je dana 20. 1. 2016. godine, elektronskim putem, posle usaglašavanja sa primedbama resornih organa, dostavljen na mišljenje, u značajnoj meri izmenjen u odnosu na tekst Nacrta koji je bio u javnoj raspravi i tekst koji nam je krajem decembra 2015. godine dostavljen, dajemo sledeće mišljenje.

NAČELNE PRIMEDBE:

Pre svega, smatramo krajnje neprimerenim da se izjašnjenje na navedeni tekst Nacrta zakona traži u roku od nekoliko sati. Potpuno je jasno da u tako kratkom roku nije moguće dati ozbiljnu i stručnu analizu ovako značajnog i kompleksnog Nacrta zakona. Smatramo da ni dato objašnjenje da je tako kratak rok uslovljen obavezama prema MMF-u nije primereno. Zahtevi i obaveze prema MMF-u sigurno nisu vezani za donošenje neprimenljivog, i u stručnoj javnosti i javnom sektoru, iz tih razloga, oštro kritikovanog akta. Obaveze prema MMF-u, a pre svega prema Republici Srbiji mogu biti vezane za donošenje zakona koji će na jedinstven, transparentan i sistemski usaglašen način, urediti sistem plata u “javnom sektoru” odnosno koji će biti osnov za smanjenje nepotrebnih i neopravdanih utrošaka javnih sredstava. Adekvatno sagledavanje mogućih problema i manjkavosti predloženih rešenja iz ugla svih onih na koje se primenjuje jeste preduslov da budući zakon bude primenljiv i da se eventualni problem u njegovoj primeni preduprede. Činjenica da je prelaznim odredbama utvrđeno da će se Zakon primenjivati od 2017. godine govori o nepotrebnom davanju ovako kratkih rokova. Na početku, još jednom ističemo da Zaštitnik građana podržava politiku Vlade izraženu i u Strategiji reforme javne uprave usmerenu na utvrđivanje jedinstvenih osnova sistema radnih odnosa i plata u javnoj upravi, odnosno u javnom sektoru, sa ciljem da se smanje rashodi i obezbedi jednako vrednovanje iste vrste poslova, bez obzira u kom delu javnog sektora se ti poslovi izvršavaju. Nažalost smatramo da ovaj tekst Nacrta zakona neće na primeren način odgovoriti na postavljene ciljeve.

Iako predlagač nije prihvatio mišljenje Zaštitnika građana da je uređenje jedinstvenog sistema radnih odnosa u javnom sektoru započeto od kraja (sistem plata je segment sistema radnih odnosa i s toga njime neraskidivo uslovljen), i da je bilo neophodno započeti sa njegovim uređivanjem od stvaranja jedinstvenih osnova radno-pravnog statusa zaposlenih u javnoj upravi, Zaštitnik građana i dalje smatra da će to biti glavni uzrok neprimenljivost ovog zakona. Iz navedenog razloga Nacrt zakona suštinski i terminološki nije usklađen sa propisima o radu i državnim službenicima i dovodi do nejasnoća. Nacrtom zakona se između ostalog uređuje svrstavanje, kako radnih mesta tako i zvanja u koeficijente i platne razrede. Ovo s toga jer je intencija da se sistem plata, koji je uređen na bazi sistema radnih odnosa državnih službenika i nameštenika, prevede na sistem radnih odnosa u drugom delu javnog sektora koji ima potpuno drugačiji sistem radnih odnosa i ne poznaje termin “zvanja” kao ni mnoge druge institute službeničkog sistema. Međutim, kako je to nemoguće sprovesti na odgovarajući način ukoliko sistemi radnih odnosa ne poznaju istu terminologiju i nisu međusobno u potrebnoj meri usklađeni, dolazimo do rešenja gde se suštinski upoređuju i po platnim razredima svrstavaju dva različita pravna instituta. Naizgled, nesklad u terminologiji, zapravo suštinski dovodi do mnogo većih problema, neusglašenosti pojedinih delova pravnog sistema. Ovim nacrtom zakona se direktno narušava sistem radnih odnosa i sistem plata državnih službenika i nameštenika (koji je uzgred jedini sistem koji je bio uređen i transparentan). Naime platni razredi su u službeničkom sistemu vezani za napredovanje na radnom mestu (kvalitet rada) a ne za kompleksnost radnog mesta kako je to Nacrtom zakona predviđeno (osim kod rukovodećih radnih mesta). Sada se razredi vezuju za kompleksnost radnog mesta te još uvek nije jasno kako će se navedene promene odslikati na propise koji uređuju službenički sistem, pre svega na sistem ocenjivanja, napredovanja i raspoređivanja. Iz datih rešenja i obrazloženja istih, ne vidi se da predlagač Nacrta zakona sagledava da ovakvo zadiranje u službenički sistem može otvoriti niz pitanja u praksi, što se dodatno da zaključiti i iz činjenice da resorno ministarstvo, u isto vreme vrši izmene i dopune u Zakonu o državnim službenicima („Sl. glasnik RS, br. 79/05, 81/05 – ispravka, 83/05 – ispravka, 64/07, 67/07 – ispravka, 116/08, 104/09 i 99/14), koje ni u kojoj meri nisu usklađene sa rešenjima koja predviđa ovaj nacrt zakona.

Pored navedene neusaglašenosti postoji i niz drugih neusaglašenosti sa terminologijom zakona koje uređuju radno-pravni status i sistem plata zaposlenih u javnom sektoru, što dovodi do nedovoljnog razumevanja odredbi Nacrta zakona i nemogućnosti sagledavanja njegovih krajnjih dometa. U vezi neusaglašenosti terminologije i neusklađenosti javnih politika, ističemo i da terminologija koja se odnosi na zaposlene u lokalnoj samoupravi i autonomnoj pokrajni nije usaglašena sa važećim zakonom, već su termini preuzeti iz Predloga zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave koji se već neko vreme nalazi u Narodnoj skupštini i još uvek nije usvojen. Detaljnije o ovim neusaglašenim terminima biće reči u delu u kom ćemo se osvrnuti na pojedinačne primedbe.

Takođe, smatramo da princip „ista plata za iste poslove“ koji je jedan od prevashodnih principa na kom se bazira ideja izrade Nacrta zakona, odnosno koji je primarni cilj koji Nacrt zakona treba da ostvari, imajući u vidu predložena rešenja, ne može biti realizovan. Rešenje kojim je omogućeno da se u lokalnim samoupravama za iste poslove mogu utvrditi različite osnovice dovodi do toga da će za iste poslove zaposleni u lokalnoj administraciji i javnim službama kojima je ona osnivač i koje finansira, imati različite plate, a što neće biti vezano za vrstu i obim posla niti kvalitet rada zaposlenog, već za stepen razvijenosti i finansijsku snagu jedinice lokalne samouprave. Nacrtom zakona nije predviđeno da će država finansirati usaglašavanje neujednačenih osnovica lokalnih samouprava, ako su cilj Nacrta zakona jedinstvene osnovice (što predlagač ističe u javnosti i obrazloženju kao jedan od problema koje Nacrt zakona treba da reši).

Istovremeno, činjenica da ovaj nacrt zakona izuzima iz uređenja sistema plata zaposlenih u javnim preduzećima i Narodnoj banci Srbije, govori o nemoći da se ključni generatori dispariteta visine plata u javnom sektoru i netransparentnog utroška javnih sredstava i zapošljavanja, uvrste u sistem i dovedu u red. Za razliku od većine organa koji su podvedeni pod odredbe ovog nacrta zakona u kojima postoji uređen sistem plata, javna preduzeća i Narodna banka Srbije su sistemi u kojima nije postojao uređen sistem plata. Iz toga jasno proizilazi da ključni problem i dalje neće biti rešen i da će ovaj segment javnog sektora i dalje biti deo sistema u kome se ne prati i ne upravlja transparentno i sistemski sa utroškom javnih sredstava. Obrazloženje da javna preduzeća nisu mogla biti podvedena pod ovaj sistem zato što je sistem zasnovan na delatnosti i prirodi poslova koje pruža administracija ili javna služba i koji je do sad bio uređivan posebnim pravilima, kao i pravdanje različitostima poslova između administracije i javnih službi od poslova javnih preduzeća takođe ne stoji. Naime javna preduzeća su takođe javne službe, odnosno jedan od organizacionih oblika preko kojih se obavljaju poslovi od opšteg interesa (javna služba). Navedeno jasno proizilazi iz odredbi Zakona o javnim službama(Sl. glasnik RS br. 42/91 , 71/94 , 79/05 – dr.zakon, 83/14 – dr.zakon) kojima je utvrđeno: “Javnom službom u smislu ovog zakona smatraju se ustanove, preduzeća i drugi oblici organizovanja utvrđeni zakonom, koji obavljaju delatnosti odnosno poslove kojima se obezbeđuje ostvarivanje prava građana odnosno zadovoljavanje potreba građana i organizacija, kao i ostvarivanje drugog zakonom utvrđenog interesa u određenim oblastima“ (član 1.) kao i da se „Za obavljanje delatnosti odnosno poslova utvrđenih zakonom u oblasti: PTT saobraćaja, energetike, puteva,” (član 3 stav 3.)

Ako se uspelo sa uređivanjem opštih elementa plata za poslove u administraciji, delu javnih službi (ustanovama) i javnim agencijama, nema nikakvog objektivnog razloga što se tu nisu mogla naći i javna preduzeća. Zahtevi tržišta i profita, koji su takođe dati kao razlog za nemogućnost svrstavanja ovog dela javnog sektora u navedeni sistem plata, takođe su upitni, jer javna preduzeća suštinski imaju monopolski položaj a najčešće su i gubitaši koji se često subvencionišu iz budžeta. U svakom slučaju, zahtevi tržišta i profita ne mogu imati uticaj na visinu plate većine zaposlenih na radnim mestima čiji su opisi poslova isti ili slični kao i u ostalim sistemima javnog sektora a nisu od značaja za stvaranje „profita“ preduzeća niti njegovu konkurentnost na tržištu. Na kraju ono što je najupitnije jesu razlozi za izuzimanje Narodne banke Srbije iz ovog nacrta zakona, za koje nije čak ni dato bilo kakvo obrazloženje.
Zaštitnik građana je u svom prethodnom mišljenju na Nacrt zakona istakao da je nejasno na koji način je predviđeno da plate u državnoj upravi ostanu iste, ako je odnos koeficijenata koji trenutno važi 1:9 a sada se predviđa znatno manji odnos (1:7,5). Posebno je nejasno kako mogu ostati iste plate ako je ovim Nacrtom utvrđen kao najviši koeficijent 8.35 a bio je 9 a najniži je predviđen na 1.22 a bio je 1. Objašnjenje nije dato ni u Obrazloženju Nacrta zakona a ni odgovoru Ministarstva na date primedbe, te ovde još jednom postavljamo navedenu dilemu.

POJEDINAČNE PRIMEDBE

Odredbama člana 4. stav 1. Nacrta zakona propisano je da: “Zaposleni ima pravo na mesečnu platu.“ a odredbama stava 2. istog člana da se: “Plata za tekući mesec isplaćuje najkasnije do kraja narednog meseca, u skladu sa opštim propisima o radu.“ Iz teksta Nacrta zakona nije jasno zbog čega se predlaže izmena dosadašnjeg načina isplate palata zaposlenih u javnom sektoru, niti su u Obrazloženju navedeni razlozi kojima se predlagač rukovodio. Odredbama člana 110. stav 1. Zakona o radu (“Sl. glasnik RS”, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013 i 75/2014), propisano je: “Zarada se isplaćuje u rokovima utvrđenim opštim aktom i ugovorom o radu, najmanje jedanput mesečno, a najkasnije do kraja tekućeg meseca za prethodni mesec“. Prema članu 4. stav 2. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika („Sl. glasnik RS, br. 62/06, 63/06 – ispr, 115/06 – ispr, 101/07, 99/10, 108/13 i 99/14) „Plata se isplaćuje u tekućem mesecu za prethodni mesec“. Iz iznetih razloga potrebno je odredbe člana 4. stav 2. Nacrta zakona, usaglasiti sa odredbama člana 110. stav 1. Zakona o radu i člana 4. stav 2. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, kako po stupanju na snagu Nacrta zakona zaposleni u javnom sektoru ne bi bili ukraćeni za deo ili jednu celu mesečnu platu.

U članu 8. stav 1, članu 10. stav 1. i svim drugim mestima u tekstu Nacrta zakona potrebno je reči „zahtevi za obavljanje poslova radnog mesta“, zameniti rečima „uslovi za obavljanje poslova radnog mesta“ u odgovarajućem padežu, radi usaglašavanja sa propisima o državnim službenicima.

Iako je u izjašnjenju Ministarstva navedeno da su usvojene primedbe nezavisnih državnih organa koje se odnose na potrebu prepoznavanja posebnog statusa nezavisnih državnih organa u pogledu nezavisnog i samostalnog uređivanja organizacije i razvrstavanja radnih mesta i poslova unutar njihovih stručnih službi, kako je to i predviđeno odredbom člana 44. stav 2. Zakona o državnim službenicima, to se nedovoljno jasno vidi iz odredbi Nacrta zakona. Nacrt zakona ne prepoznaje ni Ustavom i zakonom utvrđen položaj drugih organ u sistemu, u odnosu na koje izvršna vlast nema nadzorna ovlašćenja, a koji su takođe obuhvaćeni članom 44. Zakona o državnim službenicima- Narodne skupštine, Predsednika Republike, sudova, Ustavnog suda i dr. Prepoznata je jedino Narodna banka Srbije. Predlagač mora biti svestan da su navedene odredbe Nacrta zakona nesaglasne sa Ustavom. Zbog toga smatramo da je neophodno u članu 1. stav 2. posebno identifikovati zaposlene u stručnim službama Narodne skupštine, Predsednika Republike, Ustavnog suda, nezavisnih državnih organa kao i druge zaposlene u stručnim službama čije članove bira Narodna skupština, jer je njihov položaj, shodno Ustavu i zakonu kojim je uređen položaj ovih organa, različit od položaja drugih državnih službenika, iz razloga obezbeđivanja nezavisnog položaja i rada navedenih organa. Imajući navedeno u vidu razvrstavanje zaposlenih u navedenim organima ili svrstavanje u platne razrede ne bi moglo da se bliže razrađuje aktima Vlade jer bi se na taj način ugrozila nezavisnost i samostalnost koja im je garantovana Ustavom i zakonom. U skladu s tim neophodno je i u članu 10. jasno navesti da se odredba stava 1. ovog člana ne primenjuje na zaposlene u stručnim službama ovih organa.

U vezi samog člana 10. napominjemo da ovaj član nosi naziv Katalog radnih mesta i zvanja, a da se stavom 1. istog člana uređuje akt Vlade kojim se razvrstavaju radna mesta. Pored toga što je sama formulacija ovog stava nejasna te se ne može razumeti na koje zaposlene se odnosi, smatramo da je potrebno ovaj stav izdvojiti u poseban član jer ostale odredbe navedenog člana govore o katalogu radnih mesta i zvanja, a koji je zapravo vrsta evidencije koju sačinjava Ministarstvo.

U odnosu na odredbe člana 14. Nacrta zakona kojima je u okviru opštih opisa platnih grupa za određene platne grupe određen i nivo obrazovanja – stečeno visoko obrazovanje na akademskim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB, ukazujemo da je u skladu sa čl. 36-39. Zakona o državnim službenicima, potrebno dodati i reči: “odnosno obrazovanje na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine“. Nadalje, u odredbama člana 14. st. 4 – 9. kojima ja kao zahtevani nivo obrazovanja navedeno alternativno obrazovanje od najmanje 240 odnosno 180 ESB, potrebno je u skladu sa razlozima iznetim u Obrazloženju Nacrta zakona, navesti da se takva mogućnost odnosi samo na ustanove u oblasti zdravstvene zaštite, ili pak takve odredbe brisati i uneti u posebne zakone.

U pogledu primedbe koju je Zaštitnik građana izneo u vezi izuzetaka od dodataka na platu, mišljenja smo da nije na valjan način sagledana pa je ponovo navodimo i dodatno pojašnjavamo. Nejasan je razlog zbog kog se, svim zaposlenima koji su na rukovodećim radnim mestima, uskraćuje pravo na dodatak za prekovremeni rad, dodatak za rad noću, dodatak za rad na dan praznika, dodatak za dežurstvo i dodatak za pripravnost. Ovakve odredbe nisu u skladu sa odredbama Ustava kojima se garantuje pravo na rad i odredbama zakona koji uređuju prava iz radnog odnosa a i celokupnom konceptu ovog nacrta zakona. Ustavom je utvrđeno da: „svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa.“ Ustav takođe utvrđuje da se niko tih prave ne može odreći (pa ni rukovodilac). Imajući u vidu navedeno, sa pravom se može postaviti pitanje Ustavnosti i zakonitosti ovakvog ograničenja. Zaštitnik građana smatra da ograničenja u pogledu ovih dodataka na platu treba da postoje ali samo kada se radi o položajima i radnim mestima rukovodioca organa, organizacija i javnih službi. Po samoj vrsti posla koje obavljaju, podrazumeva se da ovi zaposleni nose odgovornost za nesmetano funkcionisanje organa, organizacije ili ustanove i da je njihova dužnost da se angažuju u svako doba, odnosno kad god je to potrebno. Ta njihova obaveza i odgovornost adekvatno je prepoznata i u visini njihove plate. Ipak mišljenja smo da rukovodioci užih unutrašnjih organizacionih jedinica organa, organizacija, i drugih organizacionih oblika javnog sektora, koji podpadaju pod odredbe ovog nacrta zakona, (npr. rukovodilac pisarnice, rukovodilac grupe ili odseka za normativne poslove i sl.), iako nose viši nivo odgovornosti od ostalih zaposlenih, nemaju u opisu poslova vrstu odgovornosti koju imaju lica na položaju i rukovodilac organa. Njihova odgovornost podrazumeva, između ostalog da budu dostupni u svako vreme i dužni da prihvate radno angažovanje i u dane praznika, noću, za vreme nedeljnog i godišnjeg odmora, kada to potrebe posla nalažu, ali uz odgovarajući dodatak na platu. Dodaci na platu su i vrsta zaštite prava zaposlenog na ograničeno radno vreme, odmor i druga prava koja se odnose na vreme rada, a istovremeno obezbeđuju da zaposleni može odgovoriti potrebi procesa rada i određene vrste posla i kada to podrazumeva veće obaveze od onih koje zakon predviđa, imaju pravo na pravičnu naknadu. Pored činjenice da je ova odredba nesaglasna sa Ustavom i zakonskom garancijom prava iz rada i po osnovu rada, ona može dovesti i do zloupotrebe prava zaposlenih od strane viših rukovodioca i mobing zaposlenih koji nisu „podobni“ a nalaze se na rukovodećim radnim mestima, kako bi sami napustili navedena radna mesta.

Što se tiče odredbe člana 39. stav 3. napominjemo da je pre svega nejasno napisana jer se Nacrtom zakona nikako ne “obezbeđuju sredstva za ostvarivanje prava zaposlenih”. Sredstva se obezbeđuju kroz budžetske prihode a ovaj Zakon uređuje materiju koja stvara budžetske rashode. Ipak, može se zaključiti da ova odredba ima za cilj da razreši, odnosno spreči eventualne probleme u primeni ovih zakona za slučaj da za ostvarivanje prava koja su njima garantovana, nisu obezbeđena sredstva u budžetu. To suštinski znači da će zaposleni ostvariti garantovana prava samo ako bude sredstava u budžetu. Takođe ova odredba implicira da će se prava utvrđena ovim zakonom ograničavati Zakonom o budžetu i drugim finansijskim zakonima, ukoliko pri donošenju ovog ili drugih posebnih zakona nije ostvarena komunikacija sa resornim ministarstvom finansija i nije urađena adekvatna finansijska procena potrebnih sredstava za njegovo sprovođenje. Takva odredba, zarad oslobađanja od odgovornosti za nekvalitetnu pripremu propisa, narušava Ustavnu garanciju jedinstva pravnog sistema i relativizuje prava garantovana ovim i drugim zakonima. Na kraju ova odredba nije ni potrebna, jer ukoliko je njena svrha da se zaštiti budžet i očuva fiskalna stabilnost, za to postoje instrumenti kroz utvrćivanje osnovice koja se propisuje Zakonom o budžetu.

Na kraju, sagledavajući sve navedene primedbe a pre svega da Nacrt zakona nije u dovoljnoj meri jasan, te zbog toga kao i kratkih rokova za davanje mišljenje nije bilo moguće sagledati sve njegove domete i uticaj, Zaštitnik građana smatra da je na ovom Nacrtu zakona potrebno još dodatno raditi i izvršiti dodatne konsultacije obzirom da je značaj ovog zakona veliki i da su ciljevi koje treba da postigne vrlo bitni za reformu javne uprave. Činjenica da se početak njegove primene predviđa tek u januaru 2017 daje nam osnov da smatramo da produžetak rada na ovom nacrtu zakona neće usporiti reformske aktivnosti, upravo može obezbediti njihov veći kvalitet. Iz istog razloga smatramo da donošenje zakona po hitnom postupku nema svoje opravdanje i da je neophodno dati dovoljno vremena narodnim poslanicima da se sa njegovim rešenjima upoznaju i da ih na pravi način razumeju, kako bi svojim mišljenjima omogućili da se donese što kvalitetniji zakon. Ovo posebno s toga što je, nacrt zakona koji je bio na javnoj raspravi pretrpeo značajne promene te ni javnost nije imala vremena da se sa njima upozna.

 

ZAMENICA ZAŠTITNIKA GRAĐANA

Vladana Jović

 

Tekst objavljen na sajtu: Sindikat pravosuđa Srbije

 

Leave a Reply